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        學術研究
        返回首頁>陸海娜:從國際法義務談建立我國難民甄別機制

        難民問題在我國并不是一個受關注的話題。這主要是因為我國傳統上并不被認為是難民的主要目的地。但是,最近由中國與全球化智庫(CCG)發布的2015年《中國國際移民報告》指出,中國正在成為難民接收國。

          近年來,向聯合國難民署駐華辦事處尋求避難人數不斷增加,每年約有幾百人。周邊國家政局不穩和雙邊關系緊張也可能導致包括邊民和海外僑胞在內的難民涌入中國。我國最近接受的一批難民是20098月底緬甸內戰爆發以后涌入中國境內的緬**地區邊民。因為我國的避難安置是臨時性的,并沒有建立起長期容留難民的機制,所以對留在我國的難民來說,很多長期生活在異國的社會生活的需要是無法滿足的,比如就業、教育等。

          目前在我國的難民主要來自周邊的東南亞國家。很大一部分是上世紀70年代末中越戰爭期間逃到中國的北越難民,大約有二十多萬,其中大多數是華裔。另外一部分是上世紀80年代初來自泰國難民營的兩千五百名左右的老撾難民和少數柬埔寨難民。他們中的很多人已經自愿返回母國,留下來的也已較好的融入當地社會。

          當然,來我國尋求避難的并一定都是符合我國批準的1951年《日內瓦難民公約》定義的難民。不排除有些避難申請人是出于經濟目的來到我國。隨著我國經濟實力的提高和社會的發展,來華逐夢已經成為國際移民潮的新趨勢。據聯合國估計,2013年居住在中國境內的外籍人士為84.85萬人,近十年年均增長率為3.9%。英國匯豐集團201410月公布的《外派人員調查報告2014》顯示,在“最吸引外籍人士居住的國家或地區”排名中,中國總體排名位列第三,僅次于瑞士和新加坡。

          我國目前還沒有建立自己的難民甄別機制,也沒有配套的難民法或政策。我國能找到的關于難民的法律規定只有1982年憲法第32條第2:“中華人民共和國對于因為政治原因要求避難的外國人可以給予受庇護的權利?!边€有20137月生效的《出境入境管理法》第46條的規定:避難申請人可以憑臨時身份證明在中國停留;已被認定的難民,可憑難民身份證件在中國停留居留。至于如何認定,認定后可在我國享有何種待遇和權利,法律并沒有明確規定。目前常規的做法是由聯合國難民署駐華代表處對來華尋求避難者進行難民地位甄別,而甄別的標準則是聯合國難民署的章程。

          難民甄別的結果直接影響到避難申請者能否獲得保護的基本權利,因此不能僅僅由一個難民署這樣的行政機構作出終局決定,而必須有司法審查的程序,這就是“享有司法公正的權利”的要求。對此,香港的一個涉及難民的案例頗具參考價值,因為香港在此案之前的難民甄別也是由聯合國難民署駐港代表處進行的。

          Prabakar案之后,港府便設立了難民甄別機制,去評估避難申請人在返回原居住國后可能遭受的酷刑等風險。香港的普通法傳統使得避難申請人得以從司法渠道獲得救濟,但在我國的大陸法傳統下,沒有明確的立法,避難申請人在被聯合國難民署作出否定的評估后,就很難再尋求其他救濟了。

          由聯合國難民署駐華代表處為我國進行難民甄別的方式也與我國的大國地位和建設法治國家的目標不符。我國是一個主權國家,根據屬地管轄原則,進入我國境內的難民即成為我國主權管轄下的個人。他們的權利和待遇也因此成為我國的主權事務。而甄別難民也是我國的國際法義務。以我國目前擁有的資源和能力,沒有理由要讓一個在我國的聯合國代表機構替我國承擔這樣的義務。如果這是在一個人力物力資源匱乏的小國,這樣的方式或許是不得已而為之。但是,我國經過這些年的發展建設,已經基本建成了較為完善的法律體系,也發展出了自己的國際法理論,對國際法有著深入的了解。外交部的相關司局完全理解《難民地位公約》對難民的定義。國際法學術界也擁有了解難民法和難民公約的專家學者。因此,我國完全有能力也有必要建立自己的難民甄別機制和管理機制。難民甄別這一確定其權利和待遇的先決程序應該由我國的行政機構進行。這樣的機制應該包括設立專門的難民甄別和管理機構,受到過專業培訓的人員,由法律確定的甄別標準和程序,以及可以對甄別結果進行復議或司法審查的程序。所以,首先應該進行相關的立法,比如《難民法》或確立難民標準和程序的行政法規,并規定行政復議和司法審查等救濟程序;其次應該建立專門的甄別機構和難民管理機構,比如參考其他國家的做法,可以由公安部設立專門的難民甄別部門和管理部門;還應該組織對工作人員的培訓,使其充分掌握甄別標準,遵守程序,能了解并尊重難民和避難申請人的基本權利等;此外還應該組織對法官的培訓,使其了解相關法律法規以及國際公約的要求等。

          在我國的難民人數占我國人口比重很小,即便在將來會有大幅增加,也不會對我國國內的經濟社會狀況產生實質性的影響,所以不必擔心給予難民就業教育等權利會對我國造成資源緊張等壓力或引起社會問題。并且,很多難民可能擁有接收國需要的勞動技能,可以為促進接收國的經濟和社會發展做貢獻。相反,如果難民基本權利得不到較好保障,就更有可能使其難以融入,引起社會問題,造成其與主流社會的沖突。建立有效的難民甄別機制,善待難民,保障其基本權利,才能充分體現我國“依法治國、以德治國”的基本方略。

         

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